厦海政行复〔2019〕17号行政复议决定书
来源: 海沧区城市管理局     日期: 2020-01-06 10:04     字号:

  厦门市海沧区人民政府

  行政复议决定书

                                                                                                                                                                               厦海政行复〔2019〕17号                                                                     

  申请人:厦门轶豪金属材料有限公司

  法定代表人:温**,总经理。

  被申请人:厦门市海沧区城市管理局,住所地厦门市海沧区滨湖北二路1号。

  法定代表人:杜武池,局长

  申请人对被申请人于2019年9月4日作出的厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》不服,于2019年11月1日向本机关申请行政复议,本机关依法予以受理,现已审理终结。

  申请人请求:撤销厦门市海沧区城市管理局做出的厦海城管拆[2019]24号《责令拆除违法建设决定书》

  申请人称:

  1.厦门市海沧区城市管理局作出的《责令拆除违法建设决定书》认定事实不清。申请人与厦门市海沧区人民政府海沧街道办事处(以下简称海沧街道)签有租赁合同,由海沧街道提供案涉建筑,申请人承租。根据海沧街道披露情况及双方签订的租赁合同,案涉土地及建筑原为海沧合益针织厂和鹭沧织布厂,两厂共两块建设用地同为一批文,即原厦门市集美区土地管理局“集土(90)85号《关于补办海沧合益针织厂、鹭沧织布厂用地的批复》”以及“闽土集集字(1990)第63号《福建省建设用地许可证》”。其中,合益针织厂的建设用地1858平方米,建筑面积587.79平方米;鹭沧织布厂的建设用地3255平方米,建筑面积475.88平方米。申请人与海沧街道签订租赁合同时,海沧街道有聘请第三方测绘公司,就租赁时的建筑物及设备状况进行测绘明确,在征得海沧街道同意的情形下,申请人对已有建筑物进行装修翻新。由于案涉土地及建筑系历史政策遗留及政府招商发展乡镇经济的目的,同时基于对政府的信任,申请人并不清楚翻新行为需要办理建设许可手续。申请人认为案涉土地及建筑原是有相关用地批复及建设用地许可证,在承租时原依据相关手续建设完成的建筑物是合法建筑物。

  2.厦门市海沧区城市管理局作出的《责令拆除违法建设决定书》程序违法,应予撤销。(1)《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定肯定了与行政处罚有利害关系的公民、法人或其他组织享有的诉权。本案中,案涉土地及建筑物涉及出租方海沧街道的重大利益,拆除范围包括原合法存在的建筑物,然被申请人作出拆除决定时并未告知并听取利害关系人的陈述、申辩意见,忽略了利害关系人的合法权益保护问题。(2)厦门市海沧区城市管理局未告知申请人享有听证的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定中“对责令限期拆除的行政处罚决定”可知行政机关对违章建筑作出的“限期拆除”属于“行政处罚”具体行政行为。《行政处罚法》第四十二条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》中明确“法律规范在列举其适用的典型事项后,又以“等”、“其他”等词语进行表述的,属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”因此,凡与责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款类似的行政处罚种类都应当适用听证程序。本案中涉案建筑认定拆除面积高达20514.38平方米,建筑物的拆除必然使申请人的企业陷入停产停业状态,且在我国行政立法中,涉及违法当事人不动产的查处一般都属于较重较严厉的情形,涉及利益重大,故“限期拆除违法建筑物”的处罚决定与“较大数额罚款”的处罚决定相比应属于更重的行政处罚,被申请人应当告知申请人有要求举行听证的权利,其未告知,严重违反行政处罚程序。

  3.习近平主席在民营企业座谈会上的讲话,要求地方政府应当正确认识当前民营经济发展遇到的困难和问题,要从实际出发,执行政策不能搞“一刀切”。恳请复议机关尊重历史,本着政府公信,支持申请人复议请求。

  被申请人称:被申请人作出案涉《责令拆除违法建设决定书》所依据的事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确。

  1.被申请人具有行政执法主体资格,具有对本案申请人作出行政处罚决定的行政职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定,农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》(2012年修正本)第五条第(三)项之规定城市管理行政执法部门行使下列职权:(三)土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权。

  2.被申请人作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》所依据的事实清楚、证据确凿。2019年2月,被申请人因接到举报对申请人位于海沧区大路头258号、大路头259号的房屋(以下简称“案涉违法建筑”)的违法情况进行调查,执法人员于2019年2月22日对案涉违法建筑制作了《现场勘验笔录》及拍摄了现场照片,并由厦门海沧市政建设管理中心对案涉违法建筑进行专业测量。同时申请人提供了一份《授权委托书》,证明由温**作为申请人的委托代理人代为与被申请人处理案涉违法建筑的执法处罚事宜。温**在《现场勘验笔录》、现场照片及《工程测量示意图》上对勘验测量结果签字摁手印确认。2019年4月10日,被申请人向申请人询问案涉违法建筑的有关情况并制作了询问笔录,在询问过程中申请人陈述称案涉违法建筑所在地块原为海沧合益针织厂、鹭沧织布厂的厂房用地,海沧街道办事处于2013年1月15日将原厂房出租给了申请人,因原厂房及配套设备建成几十年无法使用,申请人拆除了原厂房,并自认在2013年1月至2013年10月期间在案涉地块上未经相关主管部门审批擅自建成两处违法建设,均为三层挑高框架结构,其中:大路头258号占地面积2020.32平方米,总建筑面积6041.46平方米;大路头259号占地面积2468.24平方米,总建筑面积7236.46平方米。申请人还向被申请人提供了《福建省建设用地许可》(闽土集集字(1990)第63号)、《厦门市集美区土地管理局关于补办海沧合益针织厂、鹭沧织布厂用地批复》(集土(90)85)及红线附图、《房地产租赁合同》、测绘机构2012年10月2日出具的《海沧合益针织厂、鹭沧织布厂(厂房及建筑面积)测量图》等材料,但未提供案涉违法建设的建设工程规划许可手续。被申请人遂于2019年5月5日向申请人开具了《责令改正通知书》,责令申请人立即停止违法行为并于规定期限内改正。经初步调查后,被申请人于2019年5月9日向厦门市规划委员会海沧规划分局发函提请对案涉违法建筑是否取得规划许可及对城市规划影响的程度予以认定,厦门市规划委员会海沧规划分局复函反馈称案涉违法建筑未办理过规划手续。被申请人又向厦门市国土资源与房产管理局海沧分局发函对案涉违法建筑是否取得合法用地审批手续进行认定,厦门市国土资源与房产管理局海沧分局复函称案涉违法建筑未取得建设手续。根据前述证据材料,被申请人在查实申请人未经相关行政主管部门批准,擅自在海沧区大路头258号、大路头259号地块进行建设,对申请人作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》事实清楚,证据确凿。

  3.被申请人作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》的程序合法。被申请人在查实申请人违法建设的行为后,于2019年8月19日至申请人提供的《送达地址确认书》上的地址向申请人送达了《告知书》。被申请人已在作出《责令拆除违法建设决定书》前告知了申请人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,以及享有陈述、申辩的权利。根据《行政处罚法》第四十二条第一款及《厦门市行政处罚听证程序暂行办法》(厦府〔2000〕综082号)第五条,责令限期拆除违法建设并不属于行政机关应当告知相对人有要求举行听证权利的行政处罚范围。因此,申请人提出本案因未告知听证权利而行政处罚程序违法的意见于法无据。2019年8月22日,申请人向被申请人递交了一份《申辩意见》,被申请人依法对申请人的陈述申辩意见进行了审查,认为该陈述申辩意见与事实不符,于法无据,并在《责令拆除违法建设决定书》中依法作出不予采纳的答复。在依照《行政处罚法》规定完成上述诸项作出行政处罚决定的前置程序后,申请人仍未作出整改,被申请人遂于2019年9月10日向申请人送达了厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》。根据《行政处罚法》第六条、第三十二条规定,陈述申辩权的权利主体应为违法行为人。海沧街道办事处不是本案的违法行为人,被申请人不需对海沧街道办事处履行告知义务,所作出的《责令拆除违法建设决定书》也未对其行政法上的权利义务造成实际影响。申请人主张被申请人在调查过程中未听取海沧街道办事处的申辩意见,侵害了海沧街道办事处的合法权益。被申请人认为,申请人与海沧街道办签订的《房地产租赁合同》中第一条第1款第(2)项载明的租赁标的为案涉地块原存在的老旧厂房,而案涉违法建筑是申请人于2013年拆除老旧厂房后自己出资建设的,违法行为的实施主体为申请人,海沧街道办事处对案涉违法建筑不存在相关合法权益,与本案无利害关系。

  4.被申请人作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》的适用法律准确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请人虽提供了案涉地块的合法用地审批手续,但其2013年建设案涉违法建筑时却未取得规划主管部门的建设工程规划许可证,在申请人提供的与厦门市海沧区人民政府海沧街道办事处签订的《房地产租赁合同》第六条第2款载明:“乙方拆除重建或进行改造,必须符合城市建设规划,取得政府及相关主管部门批准,并按建设程序办理施工手续及其他各种手续。”由此可见,尽管海沧区街道办事处同意申请人对案涉地块上的老旧厂房进行改造,但前提为需按规定取得建设工程规划许可。申请人在复议申请书中声称不清楚翻新行为需要办理建设许可手续的说法与事实不符。

  经审理查明:

  1.2013年1月15日,申请人厦门轶豪金属材料有限公司与厦门市海沧区人民政府海沧街道办事处签订房地产租赁合同,承租了原为海沧合益针织厂、厦门市鹭沧织布厂的厂房用地,租赁期限自2013年1月15日起至2023年7月14日止。因原厂房及配套设备建成已几十年无法使用,申请人拆除了原厂房,在2013年1月至2013年10月期间在案涉地块上建成两处建设三层挑高框架结构建筑,其中:大路头258号占地面积2020.32平方米,总建筑面积6041.46平方米;大路头259号占地面积2468.24平方米,总建筑面积7236.46平方米。

  2.2019年2月22日,厦门市海沧区城市管理局(以下简称“海沧区城管局”)对厦门轶豪金属材料有限公司位于海沧区大路头258号、大路头259号的房屋的违法情况进行现场勘验并拍摄了现场照片,厦门海沧市政建设管理中心对案涉违法建筑进行专业测量。2019年4月10日,海沧区城管局向厦门轶豪金属材料有限公司的委托代理人温**进行了询问调查。2019年4月30日,海沧区城管局分别向厦门市规划委员会海沧规划分局和厦门市国土资源与房产管理局海沧分局发函,请求对案涉违法建筑是否取得规划许可和合法用地审批手续进行认定,厦门市规划委员会海沧规划分局复函(厦规海函〔2019〕37号)反馈称案涉违法建筑未办理过规划手续,厦门市国土资源与房产管理局海沧分局复函(厦国土房海函〔2019〕67号)称案涉违法建筑未取得建设手续。2019年12月23日,本机关向厦门市自然资源和规划局海沧分局发函委托其对厦国土房海函〔2019〕67号的复函内容再次进行调查,厦门市自然资源和规划局海沧分局于12月25日复函确认海沧区大路头258号、259号两处建筑物未办理过规划手续。

  3.2019年5月5日,海沧区城管局向申请人下发了《责令改正通知书》(第1901932号),责令其立即停止违法行为并于规定期限内改正。2019年8月19日,海沧区城管局向申请人送达了《告知书》,告知了申请人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,以及享有陈述、申辩的权利。2019年8月22日,申请人递交了一份《申辩意见》,海沧区城管局在审查后认为该陈述申辩意见与事实不符,于法无据,于2019年9月10日向申请人送达了厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》。

  以上事实有勘验笔录、现场照片、工程测量示意图、询问笔录、身份证明资料、闽土集集字(1990)第63号《福建省建设用地许可证》、《厦门市集美区土地管理局关于补办海沧合益针织厂、鹭沧织布厂用地批复》、《房地产租赁合同》、测量图、《责令改正通知书》、《关于提请对海沧区大路头258号、259号两处建筑物是否取得规划许可及对城市规划影响的程度予以认定的函》及复函、《关于提请对海沧区大路头258号、259号两处建筑物是否取得合法用地审批手续予以认定的函》及复函、行政复议委托调查函及复函、《告知书》、申辩意见、《责令拆除违法建设决定书》、送达回证及照片、送达地址确认书等证据予以佐证。

  本机关认为:

  1.海沧区城管局作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》事实清楚,证据确凿。

  根据2019年5月9日厦门市规划委员会海沧规划分局向海沧区城管局出具的《关于海沧区大路头258号、259号两处建筑物是否取得规划许可及对城市规划影响的程度予以认定的复函》、2019年5月10日厦门市国土资源与房产管理局海沧分局向海沧区城管局出具的《关于厦海城执法[2019]函34号提请对海沧区大路头258号、259号两处建筑物是否取得合法用地审批手续予以认定的复函》以及厦门市自然资源与规划局海沧分局在2019年12月25日向本机关出具的《关于厦海政行复调查[2019]17号的复函》,规划部门已经认定大路头258号、259号两处建筑物未取得规划手续。申请人提出认为在装修翻新前申请人已经征得出租方海沧街道同意,出于基于对政府的信任,申请人并不清楚翻新行为需要办理建设许可手续。事实上,在申请人提供的与厦门市海沧区人民政府海沧街道办事处签订的《房地产租赁合同》第六条第2款已经载明:“乙方(指申请人)拆除重建或进行改造,必须符合城市建设规划,取得政府及相关主管部门批准,并按建设程序办理施工手续及其他各种手续”,对申请人提出的不知道需要办理相关手续,本机关不予支持。

  2.海沧区城管局作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》程序合法。

  申请人提出案涉土地及建筑物涉及出租方海沧街道的重大利益,拆除范围包括原合法存在的建筑物,被申请人作出拆除决定时并未告知并听取利害关系人的陈述、申辩意见,忽略了利害关系人的合法权益保护问题。根据申请人在处理该行政处罚事项的受委托人温**在2019年4月10日的询问笔录中所述,海沧区大路头258号、259号建筑为厦门轶豪金属材料有限公司投资建设,因原建筑已建成几十年,存在安全隐患,厦门轶豪金属材料有限公司拆除原建筑设施设备并在2013年1月至10月期间建成案涉建筑。申请人并未提供拆除范围包括原合法存在的建筑物的其他证明材料,对于申请人提出拆除范围包括原有建筑物应当听取海沧街道意见,本机关不予支持。

  申请人提出本案中海沧区城管局做出的“限期拆除违法建筑物”的处罚决定系影响较重大的行政处罚,应当告知申请人有要求举行听证的权利,海沧区城管局未告知听证权违反行政处罚程序。根据《行政处罚法》第四十二条第一款:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证”及《厦门市行政处罚听证程序暂行办法》(厦府〔2000〕综082号)第五条:作出下列行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利:(一)责令停产停业;(二)吊销许可证或者执照;(三)较大数额罚款;(四)法律、法规、规章规定的应当告知当事人有要求听证权利的其他行政处罚”。“限期拆除违法建筑物”并非法定的应当告知当事人听证权利的行政处罚,申请人提出未告知听证权利程序违法的意见于法无据。

  3.海沧区城管局作出厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》适用法律准确。

  申请人厦门轶豪金属材料有限公司于2013年在海沧区大路头258号、259号建设的建筑未取得规划主管部门的规划许可证,海沧区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十四条作出责令自行拆除违法建筑物的行政处罚,适用法律准确。

  根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,本机关决定如下:

  维持厦门市海沧区城市管理局2019年9月4日作出的厦海城管拆〔2019〕24号《责令拆除违法建设决定书》。

  如对本决定不服,可以自接到本决定之日起15日内,向人民法院提起行政诉讼。

  二〇一九年十二月三十一日